SOMMARIO:

1. Le nuove prerogative della Banca Centrale Europea: tra compiti esclusivi e strumenti macroprudenziali. - 2. La legittimazione del nuovo ruolo della BCE. - 3. I rapporti tra la BCE e le autorità nazionali: una efficace organizzazione federale? – 3.1. Il ruolo di primazia della BCE. - 3.2. Le materie rientranti nella competenza esclusiva della BCE. - 3.2.1. In particolare: la specificità e le problematiche dell’autorizzazione all’at­tività bancaria. - 3.3. Il controllo sugli enti creditizi meno rilevanti: un ultimo baluardo per le autorità nazionali? - NOTE

1. Le nuove prerogative della Banca Centrale Europea: tra compiti esclusivi e strumenti macroprudenziali.

Con il regolamento (UE) n. 1024/2013 del Consiglio, del 15 ottobre 2013 [1] (d’ora innanzi, regolamento vigilanza BCE), alla Banca Centrale Europea sono stati attribuiti compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi, al fine di contribuire alla sicurezza e alla solidità degli enti creditizi medesimi [2] ed alla stabilità del sistema finanziario all’interno dell’Unione e di ciascuno Stato membro [3]. Dal novembre 2014, la BCE ha, infatti, assunto le competenze di vigilanza sugli enti creditizi dell’area dell’euro, a conclusione di una fase preparatoria di un anno che ha previsto un esame approfondito della tenuta e dei bilanci delle maggiori banche dell’area. Il Single Supervisory Mechanism (SSM) è il nuovo sistema di vigilanza bancaria, costituito dalla BCE e dalle autorità nazionali competenti dei Paesi partecipanti; le sue finalità principali sono contribuire alla sicurezza e alla solidità degli enti creditizi e alla stabilità del sistema finanziario europeo, nonché assicurare una vigilanza efficiente. La BCE esercita la vigilanza diretta su 123 gruppi bancari significativi del­l’Eu­rozona, che rappresentano l’85% (in termini di attivi) del settore bancario dell’area dell’euro: tali gruppi sono stati individuati sulla base di cinque parametri, dei quali il più importante è rappresentato dalla dimensione degli attivi [4]. Tale vigilanza diretta si svolge in stretto coordinamento con le autorità di vigilanza nazionali. Invece, per gli altri 3.500 enti creditizi la BCE definirà gli standard di vigilanza e ne verificherà l’applicazione, collaborando strettamente con le autorità nazionali competenti nella vigilanza di tali enti: pertanto, per le banche residue (ossia per quegli istituti che non sono oggetto di vigilanza diretta da parte della BCE) continua ad operare la vigilanza nazionale, nel quadro del sistema di regole europeo, ferma restando la facoltà della BCE di avocare a sé la vigilanza di altre banche meno significative con i relativi poteri di accertamento ed ispettivi. Il riparto delle competenze tra BCE e Autorità nazionali è definito dal regolamento n. 1024 (in particolare, all’art. 4) ed è ulteriormente specificato dalla [continua ..]

2. La legittimazione del nuovo ruolo della BCE.

Con il regolamento vigilanza BCE sono state definitivamente sciolte le perplessità che erano in precedenza nutrite da molti in ordine alla possibile incidenza della funzione di vigilanza prudenziale sullo svolgimento del compito fondamentale in materia di stabilità monetaria: infatti, oltre a quest’ultimo ed a quello più recente di controllo macroprudenziale (essendo il presidente della Banca centrale anche a capo del Consiglio Europeo per il Rischio Sistemico – CERS), da ultimo la BCE è stata investita di tale nuovo ruolo da giocare anche a livello microprudenziale [6]. Per quanto giustificato in ragione delle alte capacità tecniche e dell’elevato livello reputazionale di cui gode detta istituzione, per tale nuovo ruolo veniva rappresentato il timore di insane commistioni rivenienti da eventuali pressioni politiche e da interferenze di vario genere, ritenute indubbia causa di rischio per l’indi­pendenza della BCE [7]. Inoltre, non sono mancati dubbi e preoccupazioni nel vedere attribuire ad un unico organismo, per giunta non rappresentativo, notevoli poteri in più settori del mercato finanziario. Tuttavia, l’affidamento della supervisione bancaria a detta istituzione europea sembra trovare le proprie ragioni proprio nel processo evolutivo che, soprattutto negli ultimi anni, ha caratterizzato il ruolo della medesima, i cui compiti si sono progressivamente ampliati con l’adozione di variegate misure che vanno dal Security Market Programme, sino al piano di LongTerm Refinancing Operations ed ancora alle Outright Monetary Transactions (OMT) [8], al fine di far fronte agli eventi eccezionali determinatisi con la crisi economica. Sembrerebbe essersi in presenza di un disegno compiuto, di un criterio ordinatorio in linea con il percorso sopra accennato, che ha avuto l’epilogo nel recente regolamento dell’ottobre 2013. Il regolatore europeo, nel privilegiare la neutralità tecnica della BCE, ha avuto di mira l’obiettivo di facoltizzarla all’attuazione in piena autonomia, ossia senza sottoposizione a vincoli o ad indirizzi di sorta, delle scelte rientranti negli ambiti di propria competenza [9]. Con riferimento alla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi, i compiti assegnati alla BCE dal regolatore comunitario prima del progetto della Banking Union risultano sostanzialmente circoscritti ad [continua ..]

3. I rapporti tra la BCE e le autorità nazionali: una efficace organizzazione federale? – 3.1. Il ruolo di primazia della BCE.

Non vi è dubbio che con la recente riforma si è in presenza di una sostanziale centralizzazione della vigilanza prudenziale in capo alla BCE, che va ad assumere una competenza esclusiva per l’assolvimento di una serie di compiti [16]. Necessariamente essa dovrà coordinare la sua azione con quella degli Stati mem­bri mediante strette forme di cooperazione che si rendono necessarie ed opportune al fine di instaurare un adeguato clima di fiducia tra i singoli Paesi. Sul piano concreto, le autorità nazionali di vigilanza risultano ridimensionate a causa del trasferimento in sede europea della responsabilità ultima dell’esercizio efficace e coerente dei compiti di supervisione: beninteso, il regolamento mantiene integra la posizione delle autorità domestiche con riferimento ad ampi spazi di competenza, ma sempre nel rispetto delle istruzioni generali e dei regolamenti ema­nati dalla BCE. Il regolatore europeo – nel delineare il nuovo quadro della supervisione bancaria comunitaria, pur facendo pieno affidamento sulla capacità e sull’efficienza degli apparati di controllo domestici, del cui apporto si tiene conto nello svolgimento dell’attività di vigilanza [17] – ha assegnato inequivocabilmente all’ente posto al vertice del sistema finanziario dell’Unione compiti e responsabilità di indiscussa centralità, nettamente sovraordinati a quelli delle autorità nazionali. A tal riguardo, occorre segnalare come, in tale mutato contesto istituzionale e sulla base del principio di economicità, nei singoli Paesi si renderà opportuno procedere ad una rivisitazione e ad una riorganizzazione degli apparati domestici, talvolta eccellenti, introducendo, se del caso, opportuni correttivi volti ad adeguarne la configurazione alla funzione partecipativa che sono chiamati ad esercitare. Il raccordo tra autorità nazionali e BCE appare verosimilmente destinato a trovare attuazione in modo progressivo: l’eliminazione dei margini di discrezionalità delle prime deve, infatti, aver luogo secondo una gradualità che sia rispettosa del relativo ruolo storico delle medesime; al contempo, detta innovazione istituzionale non potrà prescindere dal garantire l’effettivo svolgimento delle funzioni di vigilanza e, dunque, presuppone, la presenza di strutture idonee a tale scopo [18]. Il [continua ..]

3.2. Le materie rientranti nella competenza esclusiva della BCE.

Come risulta dal regolamento, nelle materie di competenza esclusiva della BCE, le autorità nazionali che, su sue istruzioni, le prestino un’attività di assistenza, non avente contenuto decisorio e priva di margini di discrezionalità, debbono essere sostanzialmente equiparate a suoi uffici serventi o “agenti”, con la conseguenza che la loro attività deve ritenersi giuridicamente imputabile alla medesima autorità centrale di supervisione europea. In altri termini, le autorità nazionali, quando operano in tale veste, assumerebbero in sostanza la qualità di uffici periferici ausiliari della BCE. Ciò sembra trovare conforto nel tenore del § 3 dell’art. 6 del regolamento vigilanza BCE che, nel prevedere tale tipo di assistenza, ha cura di precisare che la stessa viene svolta “ove opportuno e fatte salve la competenza e la responsabilità della BCE in ordine ai compiti attribuitile dal presente regolamento”, dal che pare potersi desumere con una certa sicurezza come lo svolgimento dell’at­tività da parte delle autorità nazionali non alteri l’ordine delle competenze – nella specie, esclusive – facenti capo alla BCE stessa. Coerente con tali premesse è la non applicazione per le attività in questione delle disposizioni nazionali sul procedimento amministrativo, dovendo trovare, invece, applicazione nella specie le norme del regolamento quadro della BCE, esplicitamente richiamate, peraltro, nello stesso art. 6, § 3 [28]. L’attività di assistenza demandata alle autorità nazionali integrerebbe, quindi, la fase istruttoria decentrata di un procedimento preordinato all’adozione di un provvedimento della BCE ovvero la fase di esecuzione del provvedimento medesimo; e, in entrambi i casi, sarebbe disciplinata da norme procedurali europee. Come attività istruttoria, potrebbe produrre solo atti endoprocedimentali, privi come tali dei crismi della definitività e, pertanto, non impugnabili né in sede amministrativa né in sede giurisdizionale [29]. Avverso il provvedimento decisorio della BCE sarebbero, invece, esperibili tanto la richiesta di riesame amministrativo interno, da proporre alla Commissione appositamente istituita ai sensi dell’art. 24, § 5, del regolamento vigilanza BCE, quanto il ricorso giurisdizionale, avanti alla Corte [continua ..]

3.2.1. In particolare: la specificità e le problematiche dell’autorizzazione all’at­tività bancaria.

Dall’impostazione generale sopra propugnata si distacca parzialmente il procedimento di autorizzazione all’attività bancaria, la cui specifica disciplina, dettata nell’art. 14 del regolamento vigilanza BCE, sembra in parte contraddire la natura esclusiva della competenza della BCE, risultante invece dal combinato disposto degli artt. 4, § 1, e 6, §§ 4 e 6 del regolamento medesimo [30]. Occorre preliminarmente considerare i termini entro cui il regolamento vigilanza BCE disciplina l’autorizzazione all’accesso all’attività di un ente creditizio [31]. La relativa domanda viene presentata alle autorità nazionali competenti dello Stato membro partecipante in cui ha sede l’ente creditizio, nel rispetto dei requisiti previsti dal pertinente diritto nazionale. Se il richiedente soddisfa tutte le condizioni di autorizzazione previste dal pertinente diritto nazionale di detto Stato membro, l’autorità nazionale competente adot­ta, entro il termine previsto dall’ordinamento interno, un progetto di decisione con cui propone alla BCE il rilascio dell’autorizzazione: tale progetto deve essere notificato alla BCE ed al richiedente l’autorizzazione. Il progetto di decisione si ritiene adottato dalla BCE a meno che quest’ultima non sollevi obiezioni entro un termine massimo di dieci giorni lavorativi, prorogabile una sola volta per lo stesso periodo in casi debitamente giustificati. La BCE deve verificare se le condizioni di autorizzazione stabilite nel pertinente diritto dell’Unione sono soddisfatte o meno, esponendo i motivi dell’eventuale rigetto per iscritto [32]. La decisione adottata dalla BCE deve essere notificata al richiedente l’autoriz­za­zione dall’autorità nazionale competente [33]. Tanto la BCE quanto l’autorità nazionale competente possono chiedere la revoca dell’autorizzazione. La prima può revocare l’autorizzazione nei casi previsti dal pertinente diritto dell’Unione, di propria iniziativa previa consultazione dell’autorità nazionale competente dello Stato membro partecipante in cui l’ente creditizio è stabilito oppure su proposta di tale autorità nazionale competente [34]. La seconda, se ritiene che l’autorizzazione da essa proposta debba essere revocata in virtù del pertinente [continua ..]

3.3. Il controllo sugli enti creditizi meno rilevanti: un ultimo baluardo per le autorità nazionali?

Per quanto concerne la vigilanza nei confronti dei soggetti meno rilevanti su base consolidata, fermo restando l’ovvio coinvolgimento diretto delle autorità nazionali, si rinvengono nelle norme del regolamento in parola numerosi indici, che inducono ad ipotizzare, comunque, una competenza concorrente della BCE nell’esercizio della funzione in oggetto. Si è detto, infatti, come viene statuita espressamente [42] la competenza delle autorità nazionali a svolgere, in tal caso, i compiti di vigilanza ed adottare le pertinenti decisioni, assumendosene le conseguenti responsabilità, e si è affermato, altresì, che le stesse “mantengono il potere, conformemente al diritto nazionale, di ottenere informazioni dagli enti creditizi [….] e di svolgere ispezioni in loco presso tali enti”. Non può sottacersi, d’altro canto, come il medesimo regolamento [43] prescriva che la BCE impartisca loro regolamenti, orientamenti od istruzioni alla stregua dei quali debbono essere svolti i compiti ed assunte le decisioni, e le demandi [44] l’ado­zione di un regolamento-quadro attuativo, chiamato a disciplinare, fra l’altro, le mo­dalità con cui le autorità nazionali potranno essere tenute a notificarle preventivamente qualsiasi procedura di vigilanza, a valutare ulteriormente, su sua richiesta, aspetti specifici della procedura ed a trasmetterle progetti di decisione concreta, su cui essa potrà esprimere la sua opinione. Se a questo si aggiunge che le autorità nazionali sono tenute ad informare la BCE delle misure adottate, a coordinarsi strettamente con essa ed a riferire periodicamente in merito al risultato delle attività svolte e che la BCE esercita la sorveglianza sul funzionamento del sistema e può decidere in qualsiasi momento di assoggettare alla propria vigilanza diretta una o più banche classificate come meno rilevanti su base consolidata [45], sembrano esservi elementi a sufficienza per affermare che quella ideata dal legislatore europeo è un’architettura di controllo molto articolata e complessa in cui, pur essendo riconosciute competenze di vigilanza diretta alle autorità nazionali, è comunque attribuito alla BCE un ruolo di vertice [46]. Non può che ribadirsi, pertanto, quella posizione di indiscussa primazia attribuita alla BCE nel [continua ..]

NOTE